地产--城市源头的力量

               刘平  刘建恒

地产商，碰了谁的奶酪？

有人一个形象的比喻：城市好比是一间精巧的玻璃饰品店，而房地产开发商则是一头蛮牛。而不受规划约束和限制的房地产开发商来到一座城市，就像一头疯牛闯进玻璃饰品店一样，，不顾一切地横冲直撞，其结果自然是饰品店被撞得支离破碎，面目全非。这个比喻恰如其分地反应了当前我国城市规划与房地产开发之间存在的种种问题。一方面房地产开发速度过快，过度开发、破坏性开发等现象严重；另一方面城市规划则滞后于城市房地产的发展，“城市规划赶不上地产策划”，严重影响了规划部门对城市发展的宏观控制力。

常见现象有:

u  “榨汁型”开发有增无减。开发商在经济利益目标的驱动下，忽视了开发项目的环境效益，甚至超越脱离了城市规划控制，使得一些地块过度开发，建筑密度、容积率、建筑间距能提则提，能压则压，开发行为的随意性较大，难以使规划控制作用真正落到实处。如，发展高层建筑的本质是为城市腾挪出更多的公共绿地和休闲空间，从而达到促进房地产与城市的协调发展的目的，高层建筑在我国之所以不少业主生活在高密度、呼吸都困难的钢筋水泥丛林里，除了有各地政府领导误以为高层建筑是城市现代化的象征之外，其背后的原因是开发商为了提高其开发回报率，从而提高土地的容积率和建筑密度，其结果自然就造成了各地摩天大楼一再突破城市规划地接连而起，城市牢笼的事实，有悖于策划本质。

u  “破坏性”开发熟视无睹。房地产企业在城市开发和建设过程中无视自然规律，导致生态环境的恶化。一个例子是由于房地产工程建设需要大量的水源，于是房地产商在开发过程大规模地抽取城市地下水，导致城市地下水资源枯竭、造成城市地面下沉等严重后果。据水文地质部门对我国58座城市的调查，对地下水过量开采的城市达到38座，占65％。全国有40座城市出现不同程度的地面下沉，一些程度严重的地区，地面沉降区已由点成片，个别地区地表最大沉降量达2.2米。尽管这一后果不能全归因于城市的房地产开发，但是房地产“破坏性”地开发确实给城市地下水、城市面貌造成了严重的负面影响。另外一个例子是我国从20世纪90年代开始出现的开山推土和填湖造地的开发潮，虽然给房地产的发展增加了一些新的用地，但留下的洪涝灾害和水土流失的后遗症至今仍然没有消除。

u  要眼前利益，不要祖宗传承。平津战役，为了北平古建筑，我们费尽心机促使其和平解放。今天，一些地方的房地产商在开发项目中对城市原有景观的破坏，却导致不可复制的城市文化景观日渐稀少。房地产开发，本来是城市规划中城市景观规划的落实与再造，也是城市文化的形成与发展的印记，但我国近几年的大规模房地产开发和城市更新改造的过程中，由于开发商从思想上淡漠了对传统文化和地方古建筑的保护，导致产生了城市绿色空间逐渐被蚕食，历史文物建筑被拆除或孤立存在，传统文化特色街区荡然无存，古建筑与周围环境难以协调，城市特有的景观风貌难以为继、人居环境质量下降等一系列的问题。另外，各地房地产开发项目建筑结构与形态风格上盲目跟风，不注重地方建筑文化特色的营造和传统文化景观的保持。从上世纪80年代的“贝律铭结构”，到90年代的“欧式风情”，再到现在流行的“简约风格”，我国各地不同的城市在同一时期内往往会出现城市景观千城一面的景象，原有的极具地方特色的城市景观经过几番“风格变换”后，变得面目全非甚至荡然无存。

u  消费者最大的利益，公共设施在九霄云外。城市公共建筑和公共休闲设施场所是一个城市文化得以彰显的空间，也是城市生活环境质量的衡量指标。因而在城市开发中，公共设施开发是非常重要的。但以市政设施、绿化、道路等符合消费者核心利益的公用设施开发，由于没有直接的经济效益，难以产生足够的利润收益来刺激开发主体主动进行投资。因而在市场机制下仅靠房地产开发商的力量往往会导致公共设施项目开发的强度和数量都显得不足和匮乏。目前很多城市的居住区开发中，存在着只建房子，不重视道路、教育、健身等公共设施建设；只建楼盘小区，不重视餐饮、休闲、购物等社区服务设施建设，造成业主生活出现很多难题。城市中，一个个新建的楼盘小区就象花瓶，地产商把花种进来（业主入住）后，就不管花的死活，不给花培土浇水了。即便是房地产商在项目开发中负责承建了一些公共服务设施，但由于规划、资金、技术等多方面因素的限制，一般只能根据最基本的需要来建设一些供电、供水、排水、防灾等基础设施，并且各类设施只在各处范围内完善，与周围环境、地区并不配套，致使城市出现了由于基础设施配套不当而引出的问题，长此下去，城市中局部有序、整体无序伤害消费群体切身利益同时，伤害的更是投资者资本的效益。

u  政府规划赶不上地产策划。再来看城市规划方面，我国许多城市的规划仍然是静态行政、指令性规划，其编制、修编以及审定都伴随着当权领导阶层的意志而变。这种城市规划方式已不适应于城市房地产开发的需要。造成了很多了问题，具体表现为：①城市规划滞后于城市土地扩展和项目开发的速度，有的地方没有编制控制性详细规划的土地就已经出让；②城市规划缺乏透明度，市民知情少，一些大型基础设施建设缺乏远景规划，不确定因素多；③许多城市用地在向外扩展的同时没有注意到老城区的内部挖潜，规划确定的用地规模指标出现不同程度的提前突破，而开发后的商品房由于结构失衡，空置量较大；④城市规划战略在具体实施与管理中没有一贯性和应变性。

    由此看来，城市地产规划与房地产开发是宏观与微观、整体与局部的关系,是后者应服从前者、前者应兼顾后者的相辅相成的关系。但是当前一个时期，由于我国城市房地产仍处于不成熟的初级阶段，城市规划与房地产开发之间并非是理论上协调发展，一方面房地产开发速度过快，过度开发、破坏性开发等现象严重；另一方面城市规划则滞后于城市房地产的发展，“政府规划赶不上地产策划”，严重影响了规划部门对城市发展的宏观控制力

                       思路决定出路

     房地产开发与城市规划不协调发展的问题,国内外很多理念与实践可以起到指南针作用归纳如下。

    首先、城市“太密了没有好处”。以人的尺度从事城市规划，控制居住密度，增加绿地和游戏场地，提倡重新振兴家庭、邻里和中小城镇。兼顾城市的自然环境和历史文化的保护，在保持城市用地结构协调、布局合理的基础上争取最佳的经济效益。与此同时，还要防止追求所谓的“宏伟、利润”而造成的不合理。市场本身不能为通常所说的非赢利的土地利用提供最合适的区位用地。因此，规划可以帮助市场变得更有效率，城市规划与房地产开发的联系过程从本质上决定了二者是相互交叉。共同的是，这两个孪生的过程共同创造了影响每个人生活的城市社会环境。但是，两种活动的明显区别是，政府表现为更加正式的、正确的、社会的和向公众负责的特点，房地产商则显示出更加个体化的、企业化的、动态的和以获利为动机的烙印。

    其次、“硬币的正反两面”，城市环境规划与开发。既然开发过程由私人部门支配，那么城市规划的实施就在一定程度上高度依赖于规划是否能够成功影响土地所有者、开发商、投资者和其他重要的角色。同时在市场经济下，政府主要作为调节者和方法授予者，而不是作为控制者和提供者。城市规划不能是市场导向的,而应该是规划影响市场。在没有城市规划的情况下，土地在竞争使用中的分配是靠价格机制和供需关系的相互作用。在这种自由市场情况下，土地将被用于能够获得最大预期回报的目的，但是经验证明没有干预的市场以病态的和短期行为的方式消费土地资源，会使“消费者”变成“消废者”。

     第三、规避“把好东西留给自己”的动机。地产开发商追求最大的个人利益，政府的目的是最佳的社会利益。不完善的市场机制决定了调控体系是以政府干预为主的直接管理。从房地产开发的特点和与城市规划的关联入手，要进行城市规划更新和发挥城市规划对房地产开发的干预作用有两点：①城市规划对房地产利益分配的干预有两层意义：一是提高规划方案的效率，保护和鼓励开发商获得合理的最大利润，充分提高土地的利用价值；二是防止开发商获得不合理的超额利润，并提出如何处置这部分超额利润的方案，即应体现城市规划公平的原则。该观点符合了西方学者认为的城市规划的效率准则和平等准则。前者要求政府对社会的干预能较多地增加财富，后者要求利益分配的合理、公平。②城市规划中“公众参与”对房地产开发的干预。公众参与的实质是通过一定的方法与程序让众多的城市成员能够参加到那些与他们生活息息相关的政策和规划的制定及决策过程中去。对于一个城市的规划过程来说，城市公众参与的介入必将从各个方面改善城市规划的质量和准确性，并使之真正符合使用者（市民）的要求。

 第四、 减少“免费搭车”的心态。城城市作为提供公共物品最多、最集中的区域，如城市交通设施、公园、市政管网、学校等。只有在政府提供这些公共物品的前提下，城市功能才能正常发挥。由于城市公共产品是针对私人产品而言的，因此，城市公共产品是一种被市场机制排除在外的市场失灵条件下的非盈利产品。没有这些公共产品，无论是城市社会集团成员利益还是城市居民利益都会受损，并增加整个社会成本。政府是这些公共产品的主要提供者。城市社会公益设施绝大部分都属于准公共产品，对这类准公共产品投资一般会带来正面的外部经济效应，降低整个社会成本。由于它关系到整个城市社会的共同需求，每个厂商都想“免费搭车”，政府规划部门通过对各类城市设施的服务对象和性质进行分析，来判定该类城市设施是属于公共物品还是私人物品，以确定投资主体，减少“搭便车”现象的发生，为政府投资公共物品提供依据。