《“十四五”国家综合防灾减灾规划》解读之三

直面挑战，擘画防灾减灾救灾新蓝图

——《“十四五”国家综合防灾减灾规划》解读之三

“十四五”时期是我国全面建成小康社会后迈向现代化新征程的第一个五年，具有承前启后、继往开来的重要意义。作为一个自然灾害多发高发国家，我国未来提升防灾减灾救灾能力与水平，其意义正为世界百年未有之大变局与中华民族伟大复兴战略全局的深度互动所放大、凸显。

有效应对来自自然界的风险挑战，是完成“第二个百年奋斗目标”、实现中华民族伟大复兴的必然要求。在这一宏大历史背景下，《“十四五”国家综合防灾减灾规划》（以下简称《规划》）立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，擘画出我国防灾减灾救灾的新蓝图。

系统回顾“十三五”时期巨大成就

“十三五”时期，以习近平同志为核心的党中央高度重视防灾减灾救灾工作，开辟了防灾减灾救灾工作的新阶段、新格局、新境界。在“十三五”开局之年，习近平总书记在视察唐山时强调“两个坚持、三个转变”，为我国综合防灾减灾事业发展指明了前行方向。2016年12月19日，《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》将“两个坚持、三个转变”着力固化为长久制度，特别强调风险管理与综合减灾。2018年，在党和国家机构改革中，我国将应对常发、常见自然灾害和事故灾难职责加以整合，组建应急管理部，进而发挥应急管理部的综合优势和其他部门的专业优势，形成了自然灾害管理的新体制。2018年10月10日，习近平总书记在中央财经委员会第三次会议上提出自然灾害防治的“六个坚持”“九大工程”，为补齐防灾减灾救灾短板提供了基本遵循。2019年11月29日，党的十九届四中全会召开后不到一个月，习近平总书记主持中央政治局第十九次集体学习，专题研究我国应急管理体系和能力建设问题并发表重要讲话，明确指出应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。2020年8月18日，习近平总书记在视察安徽蒙洼蓄滞洪区时提出“抗御自然灾害现代化”的理念。

以习近平总书记重要论述为指引，“十三五”时期我国防灾减灾救灾事业取得巨大进步。《规划》高度浓缩地将其归纳为五个方面：自然灾害体系不断优化，自然灾害防治能力明显增强，救灾救助能力显著提升，科学宣传教育成效明显，国际交流合作成果丰硕。这反映出我国防灾减灾救灾工作发生了一系列新变化：一是从注重灾害救援救助向以防为主、防抗救相结合转变；二是从注重单一灾种应对向“综合防+综合救”模式转变；三是从主要依靠政府向更加注重全社会参与转变；四是从主要面向国内灾害向更加具有国际视野转变。简而言之，即更加注重风险防范、更加注重综合统筹、更加注重社会参与、更加注重国际合作。

直面防灾减灾救灾的挑战与弱项

《规划》实事求是阐述了我国防灾减灾救灾面临的严峻挑战以及体制机制上存在的弱项。从整体上看，人类社会从工业社会向后工业社会转轨过程中所面临的各种风险，具有高度复杂性、深度不确定性、极端异常性。这挑战着既往积累起来的防灾减灾经验和应急管理模式。正如《规划》所述，在全球气候变暖背景下，我国极端天气气候事件多发频发，其作用于复杂、耦合的经济社会系统，引发的系统性影响更加具有复合性。2021年7月，河南郑州等地发生的极端强降雨灾害引发的系统性危机，就是一个例证。

《规划》名为“综合”，最大的特点也是突出“综合”，并从“综合”的角度正视防大灾、抢大险所面临的真正挑战：统筹协调机制有待健全，抗灾设防水平有待提升，救援救灾能力有待强化，全社会防灾减灾意识有待增强。

这些短板与弱项的提出是基于对近年来我国应对自然灾害中教训的总结，如预警与响应联动不适应新形势要求、部分中小河流防洪标准偏低、航空救援专业化力量紧缺、灾害保险机制不健全等，可谓一针见血、切中肯綮。这些问题有的是历史遗留下来的，有的是改革伴生的，都必须以深化改革的方式予以破解。

将制度优势转化为治理效能

习近平总书记指出，防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。防灾减灾救灾现代化是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，目的是将我国防灾减灾救灾制度优势进一步转化为治理效能。

我国应急管理体制机制在实践中充分展现出自己的特色和优势，包括党集中领导的政治优势、组织优势和社会主义集中力量办大事的体制优势。基于这样的逻辑，《规划》提出坚持党的全面领导、坚持以人民为中心。同时，面对我国防灾减灾救灾存在的突出问题，《规划》提出坚持主动预防为主、坚持科学精准、坚持群防群治，以凸显风险治理、精准治理、社会多元治理的思想。

根据“十三五”时期我国防灾减灾救灾工作的经验、问题和所确定的防灾减灾现代化原则，《规划》提出“十四五”时期的主要任务和重点工程，以落实上述原则。

一是推进自然灾害防治体系现代化，主要强调“五大治理”：综合治理，建立健全统一权威高效的综合协调机制；依法治理，突出综合立法；源头治理，强化源头管控，将防灾减灾融入经济社会发展，如统筹城乡和区域防洪排涝、水资源利用、生态保护修复、污染防治等基础设施建设和公共服务布局；社会多元治理，推动社会力量和市场参与，健全科普宣教的长效机制；全球治理，加强国际合作，助力“一带一路”建设。

二是推进自然灾害防治能力的现代化，主要包括“六大能力”：以加强防灾减灾基础设施建设，提升城乡工程设防能力；聚焦多灾种和灾害链，强化气象灾害预警响应联动能力；立足精准高效有序，提升救援救助能力；优化结构布局，提升救灾物资保障能力；以新技术应用和人才培养为先导，提升防灾减灾科技支撑能力；发挥人民防线作用，提升基层综合减灾能力。这六大能力建设软硬兼具，立足当前、着眼长远，既涉及顶层设计，又强调基层基础，切中我国防灾减灾救灾问题的“命门”：我国防灾减灾基础设施历史欠账较多；气象灾害预警未实现以预警为导向；应急救援有序性与精准性不足，存在“大呼隆”、一拥而上现象；救灾物资集中生产与调度、紧急采购、生产、征用、调用分发等机制不健全；应急管理基础理论与人才培养难以对防灾减灾救灾提供有力支撑；基础薄弱，基层脆弱等。

三是建设自然灾害防治的3项重点工程，共9个方面建设，主要包括：综合监测预警能力提升工程，涉及灾害综合监测预警系统和应急卫星星座应用系统建设2个方面；抢险救援能力提升工程，涉及灾害抢险救援队伍建设、技术装备建设、物资保障建设、应急资源综合管理信息化建设4个方面；应急综合保障能力提升工程，涉及自然灾害应急科技支撑力量建设、防灾减灾科普宣教基地建设、自然灾害保险服务能力建设3个方面。现代化能力是由现代化体系所输出的，但是，输出不是自然而然的，一定要通过具体的工程建设实现。

踏上新征程，进入新发展阶段，我国防灾减灾救灾面临的挑战前所未有，机遇也前所未有，《规划》同时体现了忧患意识和机遇意识。我们相信，在“十四五”时期，我国如果能够完成以上主要任务、建成以上重点工程，势必极大推动我国防灾减灾救灾水平提升，使中国应急管理更加具有大国特色、具备大国能力。

（作者系中国人民大学公共管理学院副教授）

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