世界烟草产业发展之大变局

全球卷烟管理体制的发展态势

在西汉昭帝始元六年（公元前81年）期间召开“盐铁会议”，以贤良文学为一方，以御史大夫桑弘羊为另一方，就盐铁专营、酒类专卖和平准均输等问题展开辩论。究竟是“轻徭薄赋”还是“盐铁官营、酒榷均输”？这样一个问题漫过悠长的历史，跨越国界，至今仍然盘踞在烟草产业的管理体制问题之上。

有一个传说，苏联解体前，戈尔巴乔夫公子的庆生会上，其公子一如既往的酩酊大醉，行为失体；于是戈氏一怒签发禁酒令，且有种种细则，于是重创其酿酒工业导致当时苏联政府25%的财政收入减少；有史学家称该事件也为其解体埋下伏笔。

由此足见，榷酒对一个国家经济和政治的影响，烟草产业亦如此，所以烟草产业的管理体制对于任何的国家和地区来说，都并非是单纯的该产业本身的考虑范畴。

对比当下国际社会，对于烟草产业管理体制，由垄断到自由按程度大致可分为四类：完全专卖体制、部分专卖体制、管制竞争体制、自由竞争体制。中国属于完全专卖体制，也就是所谓的国家垄断。而处于部分专卖体制或者管制竞争体制甚至完全自由竞争体制的国家，往往都经历过国家垄断的完全专卖体制。或者从发展的角度来说，烟草产业的管理体制的历史演化进程应该是由垄断向自由的一个过程。

存废之争的国内烟草专卖制度

一直以来作为国家财税贡献的重要贡献者，烟草产业在中国实施国家专卖制度，有着非常明确的国家战略意义。然而专卖制度的存废之争从未停止，且有愈演愈烈的趋势。

如同《盐铁论》中有倾向的以贤良文学为一方，以御史大夫桑弘羊为另一方，就盐铁专营、酒类专卖和平准均输等问题展开辩论。汉武帝时为了掌握全国经济命脉，从经济上加强封建中央集权，抗御匈奴的军事侵扰，打击地方割据势力，推行了以桑弘羊为主所制定的盐铁官营、酒类专卖及均输、平准、统一铸币等一系列重大财经政策。这些经济措施，虽然适应了当时巩固西汉王朝政权的需要，为西汉王朝奠立了坚实的财政经济基础，但是，却也给农业生产、中小工商业和群众生活带来了某些不便与困难，特别是剥夺了地方诸侯和富商大贾的既得利益，因而必然引起他们的强烈不满和反对，于是盐铁官营、酒类专卖等问题，就成了当时社会政治经济生活中的焦点。

当今国内社会，虽不合宜形而上的以《盐铁论》来类比烟草专卖制度存废，但核心矛盾和博弈却也类似。

《南方周末》曾有题为《建议废除烟草专卖制度》的文章，直接指出：专卖制度下，烟草公司可以将绝大部分税收负担转嫁给消费者和烟农，大部分垄断租金，往往被一些拥有权力的政府官员所攫取，或“合法”地转化为烟草行业过高的工资与福利水平……

而凤凰网财经频道亦有“烟草专卖存废大讨论”的网络专题，其导语中指出：政企合一的国家专卖制度，一方面使烟企获得巨大的垄断利润；另一方面使烟企享受到政治权力带来的裨益，影响政府宏观决策，假公权之手充分保护自己私利。

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一方面是国家财税收入的重要组成，另一方面是无法回避其中种种弊端，中国国内烟草专卖制度之走向，颇值得深入思考；也有相关学者认为，一个国家或地区的烟草对其财税收入的贡献比例低于6%的时候，即是适合取消烟草专卖制度的时机。而2012年，中国全国公共财政收入117210亿元，烟草全行业实现工商税利8649亿元，上缴国家财政7166亿元。

曾被讨论是否可模仿的日本模式

日本曾经实行完全专卖体制。早在1898年，日本颁布《烟叶专卖法》，在大藏省下设烟叶专卖局，开始对烟叶实行国家专卖，之后逐步把专卖范围扩大到烟草制品和盐业；1949年，日本设立烟盐专卖公社，对烟草生产、销售、进出口实行垄断经营和统一管理。然而，到1980年代初期，主要迫于美国要求其放开烟草市场的外部压力，日本改变了曾经实行长达80多年的完全专卖体制，逐步过渡到部分专卖体制。1984年日本发布《烟草事业法》和《日本烟草产业株式会社法》。法律规定由日本烟草专卖公社改组而成的日本烟草产业株式会社（简称“会社”）对国内烟叶收购和卷烟生产实行独家垄断，亦即烟叶只能由会社收购，烟草制品只能由会社生产。其中烟叶收购实行合同制，会社与种植者按烟叶品种事先约定种植区域、种植面积和收购价格；烟草制品生产由会社自行决定，但“应考虑地区供求状况，努力达到供需平衡”。 财务省（原大藏省）负责对烟草行业实行全面的行政管理，并代表国家对会社实行控股管理（法律规定政府占股比例必须在50%以上）。批发烟草制品必须经过财务大臣批准登记，零售烟草制品必须取得财务大臣的许可（零售商迁移营业场所时，也必须经财务大臣许可），烟草制品零售价格必须经财务大臣批准。烟草制品进出口实行自由化，但进口烟草制品必须向财务大臣注册登记。

是否可做范本的美国

从波士顿倾茶事件到美国大陆会议，再到独立战争……一直根植于且体现着自由贸易思想，烟草的管理体制也同样如此。作为政府不参股烟草企业，也不直接参与烟草生产经营，烟草企业在严格遵守相关法律法规和管制条例前提下，可自行决定烟草制品生产数量和销售价格，自由参与市场竞争。从不同的领域对烟草产业进行管制，可谓分工明确。

从国家主体角度，财政部下属酒精烟草税收和贸易局（Alcohol and Tobacco Tax and Trade Bureau，简称TTB）负责向烟草企业征收烟草税收，确保烟草制品的标签、广告与营销符合法律规范，并以保护消费者与国家税收的方式实施法律监督和管理。

从消费者健康角度，卫生与公众服务部下属的食品药品监督管理局（FDA）负责烟草制品的技术和标准管理，其职能主要包括管制烟草制品成分、制定烟草制品标准、限制烟草制品销售、分销和营销以及提出更加严格的烟草制品包装和广告健康警示。食品药品监督管理局是否应该拥有管制烟草制品的权力在美国存在多年的争论，但2009年奥巴马总统签署了《家庭吸烟和预防控制法》，明确授予食品药品监督管理局全面管制烟草制品的权力，这也是美国烟草管理体制的一个重大变化。

从消费安全角度，司法部下属的酒烟和火器管理局（Bureau of Alcohol Tobacco Firearms and Explosives，简称ATF）负责查处烟草制品非法贸易。此外，美国农业部在烟叶种植、商务部在烟草市场管理等方面也依法承担相应的管理职权。

休克疗法后的俄罗斯烟草

俄罗斯在苏联时代曾经实行烟草专卖体制。但在苏联解体后，俄罗斯在推进向市场经济转轨和实行私有化改革进程中取消了烟草专卖体制，烟草市场全面开放，允许包括国外资本在内的各种资本在获得必要许可后自由进入国内市场。目前，俄罗斯管理烟草行业的主要政府部门及其职责有：农业部负责烟叶和烟草制品的技术、质量监管，财政部负责烟草制品生产、流通和税收监管。在实践中，俄罗斯政府对烟草企业（目前基本都是跨国烟草公司）生产经营行为干预很少，烟草制品生产数量、品种、牌号、价格等均由企业自主决定，这与政府对其他消费品行业的管理大致相同。

    从历史发展的视角来审视，不同的烟草管理体制在不同的国家和地区，由于经济、政治及文化等领域的发展状况不同，必然还会在较长的时期保持着各种不同的模式；然而，根据历史发展的必然性和趋势性来看，合乎经济发展规律的自由贸易仍然是发展的大趋势，当然有着智慧的管理者或者相关政策制定者，会更合理地通过相对的管控措施来使之更为优化和合理。

世界烟草产业发展的空间潜力

烟草，作为舶来品在中国却有着其重要的发展历史和空间。包容性极强的东方传统文化早已把烟草融入其中，单从民间传说故事来说，相关烟草的内容已颇精彩。而诸多的关于烟草起源的故事中，都往往体现出一些惊人的相似性元素，比如故事中的主角死去，使其亲人不能释怀而忧虑自苦，于是逝者通过梦境或者临终遗言等方式，告诉亲密的人其埋身之处会有神奇的植物长出，便是其化身，而这样一株植物可以令人忘忧，这样的植物便是烟草……

可想而知，在漫长的历史长河中，烟草作为精神刺激品，其作用是深入人心的，也是有着广泛的价值认知基础的。客观来说，烟草的精神刺激性使其具有较为刚性的需求，以使其具有与生俱来的消费需求空间；但由于全球范围的控烟形式及政治、经济、文化等领域的相关原因，发展空间越发表现出瓶颈效应。

烟草当下的饱受质疑也有着其发展阶段，曾经烟草也有着医用价值，再追述甚至有着贵族阶层独享的历程……而如今国际控烟的主流价值的形成基础源于烟草对人身体的危害性。相对于此，烟草产业中的企业也纷纷希望能够通过科学和创新的方式，来实现烟草危害性的降低并保持烟草制品贸易的可持续发展。如前文提到的四大国际烟草公司中，英美烟草在2012年全面加强对非卷烟类烟草制品的市场拓展力度。同样，日烟也在非烟领域进行拓展。

除了在创新领域，寄希望于非烟产品的开发，打未来牌；对于降低烟草危害的研究从来没有停止过。比如降焦，虽然在国内外一直饱受诟病，但步伐从未停止，这也同样是烟草产业发展的内在潜力空间。

此外，烟草巨头们从来没有停止过海外扩张，虽然各国对于外烟进入都有着不同类型和程度的管控。跨国公司天生有着海外扩张的基因，超越国界拥有更广泛的全球市场的发展动力已然渗透在他们所有的战略和策略之中，尤其是对中国烟草市场的觊觎。

而由于世界经济发展的不平衡，以及经济波动等相关领域的现状，很多区域尤其是发展中国家和地区，表现出经济快速提升带来的消费升级态势，也为烟草产业的贸易提供市场空间，给烟草业的发展带来一定区域和一定时期的空间潜力。

无论是从产品本身入手，寄希望于通过科技和创新来缓解“危害健康”这一贴于烟草制品的标签，还是通过区域性的差异性来达到扩张而得以维持发展，都是烟草产业内生性的发展空间拓展；而外部空间的逐步加压，也在改变着烟草产业的发展模式和格局。

2013年的3月5日，也正是欧盟各国卫生部长参加完在柏林为期两天的会议后，爱尔兰卫生部长詹姆斯•赖利说：欧盟烟草生产国家必须接受阻止人们吸烟活动对它们的烟草行业的伤害。他提出：爱尔兰有禁止加香烟草和时尚烟包的计划，即使在一些国家中，这会伤害到烟草行业的就业。

这项禁令将会影响到在爱尔兰出售的薄荷卷烟，以及香草味卷烟。事实上，这是继“橄榄色革命”后，又一个对当下烟草产业具有颠覆性力量的一个政策。与“橄榄色革命”的让所有卷烟包装看起来都完全一致相比，这一方向的政策通过剥离附加的“美化”烟草口味的东西，而使烟草制品更均一化、产品化。

如果，“橄榄色革命”和禁止加香的禁令得以大面积的推广，那么当下各类卷烟品牌，将被剥离为最原始的满足最基本的物质需求的卷烟制品。此时，品牌与营销在烟草这一领域，很可能将不复存在；这同时也意味着烟草制品不再拥有附加值。

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